相伴成长，共筑未来----民航青岛空管站2018年新员工入职培训圆满结束

[8]具体而言，宪政要求央地双方确立稳定而有效率、集权和分权相融合、商谈和协作、表达和沟通的共识、理念及一般性规则。

其次，就是运用立法机关的两院制来制衡总统。其二，政府控制下的民兵出于体制设计的原因，不能有效地防止常备军的危害。

是否组建军队以及动员哪些资源来支持军队，必须经过独立的两院分别地一致同意才可成行。19世纪以至二战，包括1812年的美英战争、1846年的美墨战争、第一次世界大战和第二次世界大战都是由国会正式宣战，虽然其间也发生了超过两百多起的总统未经国会授权而动用武力的情况，但均为小规模的军事行动。如何既能令军事权力的行使有效发挥其坚强国防的功能，又使其不对公民的权利构成威胁，宪法通过立法、行政、司法横向的军事权力分割和中央、联邦纵向的军事权力分割以及内部和外部的军事权力的制衡，有效地防止了权力的集中和独裁。其次，各州都保留了自身的征税权和组织武装力量的权力。西班牙通过纵容印第安部落的行动，阻挡美国的定居，并试图指使定居者建立独立的傀儡政权与邦联政府分庭抗礼。

[5] Richard H．Kohn，The United States Military Under The Constitution Of The United States，1789-1989，New York University Press，1991．p66． [6] Richard H．Kohn，The United States Military Under The Constitution Of The United States，1789-1989，New York University Press，1991．p65． [7] ［美］汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第164页。人民这样一个现实而又抽象的政治群体性概念，实现了美国国家性质的转换，即由邦联时期的以州为单位的政治建构到以人民为直接的权力基础的转换。[32]而在两千多年前，孙子就从理论上对此进行了总结：诸侯自战其地者，为散地……散地则无战。

大打，我主张让出点地方来。[11]所谓的积极防御的战略方针，意味着在战前不断地加强我国的军事力量……从军事上和政治上来制止或推迟战争的爆发，而当战争不可避免时，不是试图先发制人或是御敌于国门之外，而是在预定设防地区阻止敌人的进攻，把战线稳定下来，打破敌人速战速决的计划，迫使敌人同我军进行持久作战，以便逐渐剥夺敌人在战略上的主动权，使我军逐渐转入战略的主动，也就是由战略的防御转入战略的进攻。[63]   四、结语 任何国家都希望并且必须赢得战争，因此一个国家所面临的战争威胁与战争形态，会作为一个重要的背景影响到这个国家的政制安排。因此，如果爆发战争，海军的高机动性将使得美国作为进攻一方有能力选择自己最合适的时机和地点进行攻击，正如美国海军五星上将尼米兹所说的那样：战争像比赛一样，最好打到对方的半场里去[8]。

参见《粟裕传》，第1004页   来源：本文原载强世功主编：《政治与法律评论》（第三辑），法律出版社2013年 进入专题： 宪政 国防战略 央地关系 。  注释: [1] Plato, The Laws, 625e, 626a-b. trans. Thomas L. Pangle, New York: Basic Books, Inc., 1960, p.4. [2]参见波斯纳：《并非自杀契约》，苏力译，北京大学出版社2009年版。

在《论持久战》中，毛泽东更是详细的从理论上论述了，面对优势之敌，如何通过战略防御—战略相持—战略反攻三个阶段赢得战争的最终胜利，而在这个过程中，放弃部分区域，正是为了造成敌后的空虚，创造反攻的良好条件。毛泽东在《论十大关系》中就特别提到，战争并不是马上就要打起来，还有时间搞经济建设。[44]袁德金、王建飞：新中国成立以来军事战略方针的历史演变及启示，载《军事历史》，2007年第6期。双方的实力对比是相当悬殊的，美国拥有经历二战考验的庞大舰队，其中航母就超过百艘，而中国仅有从民国海军接收的老旧军舰，总吨位加起来不过相当于美军一艘驱逐舰，舰龄则甚至可以追溯到清末民初，这种实力悬殊的对比，决定了中国基本上处于有海无防的状态。

[53]粟裕的这一思想得到了广泛的认同。同年，国民党八届五中全会通过了《光复大陆指导纲领》，扬言在三五年内底定全国，开始试图袭扰、进攻东南沿海，反攻大陆。[20]《叶飞回忆录》，解放军出版社1988年版，第620页。针对这种状况，即使敌攻我小城，掠吾田野，禁吾樵采，塞吾要道，孙子仍然认为必须忍耐不可轻举妄动，应当集人聚谷，保城备险，轻兵绝其粮道，等待彼挑战不得，转轮不至，野无所掠，三军困馁的时机，也就是要敢于放弃，集中优势兵力。

[20] （二）国防战略的宪政支持：积极防御与中央集权 这样的国防战略，必然对中央与地方的权力划分产生影响。如果在那里准备好的或做好一般准备的战斗手段也随之丧失，那么应该看作是最大的损失。

如果在战争中失败，可能不是简单的人力和经济损失，甚至还不仅是领土和资源的丧失，而是又一次的丧权辱国、分崩离析。[52]参见A?A?西多连科：《进攻》，上海译文出版社1978年版，第55-62页。

[15]基于积极防御的战略，总参谋长粟裕强调，国防建设不是到处分兵把口，必须坚持全面筹划，重点建设的原则，突出重要节点的设防而不能面面俱到。黄河以北呢，王明建立政府，长江以南呢，蒋介石回来。1979年实施了对越自卫反击战，而苏联并未支持其盟友越南，采取南北夹击态势，表明苏联没有决心和能力对中国实施大规模入侵。由于革命这一主题，追求民族独立自由的中国几经曲折发现只有社会主义才能救中国，选择了社会主义道路，从而与西方各资本主义大国之间形成了意识形态上的对立。[50]香港中文大学编：《中华人民共和国史》（第六卷），香港中文大学出版社2008年版，第759页。[15]毛泽东：关于不要到处修工事给张云逸等的电报，《建国以来毛泽东文稿》第二卷，中央文献出版社1991年版，第85页。

[28]前面引用的几处的领导人回忆录也都是强调，在他们的一再要求下，中央的态度松动了，同意他们建设一些企业，这表明地方有很强的这方面的要求。[19]而缺乏这种重要价值的地区，则更可能被当作分量不足的棋子，用于丢卒保车。

文革期间，叶剑英、粟裕等人就都深刻的感受到了这一点，在文革结束之后，特别是破除了两个凡是之后，中国军队高层开始反思最适合国情的战略方针。作为这个转型过程中的一个重要节点，1949年新中国的成立具有划时代的意义。

此时重新确立的积极防御，立足于战争初期坚守防御，从战略层面不搞诱敌深入，更注意阵地战而不是运动战。[28] 除了经济以外，还有政治方面的考量。

这样的问题是国情的产物，在49年之前的中国多次战争中都一直存在并得到显现，不仅仅是共产党人所要面对的。[64]富勒：《西洋世界军事史》，钮先钟译，军事科学院1980年版，第17页。美国人知道，同纪律严明的正规军稳健的作战，只能由同样的军队来进行才能获胜，《联邦党人文集》，第126页。[53]粟裕：对未来反侵略战争初期作战方法的几个问题的探讨，载《解放军报》，1979年5月15日。

而具体从中央与地方分权这一视角来看，虽然战争乃君主的职业， [70]在任何一个大国中，无论中央与地方之间有什么样的权力划分安排，对军队的控制和对军事战略的筹划都毫无疑问的属于中央，对与之相关的宪政问题的探讨也集中在中央层级的横向分权之上。[62]由此可以发现，军事战略的转型与政治转型有其相互配合、相互支持的关联，如果没有安全形势的改善和战略方针的调整，改革开放未必如同我们所看到的这样一种方式展开。

因此，中央对地方的控制一直不敢有过多的放松。1月28日中央军委又颁布了八条命令，严格控制了军队参与文革的形式和程度，要求军队坚持职守、不得串联、冲击，野战部队和军委指定的特殊单位，坚持正面教育的方针，以利于加强战备。

当时的中国，正处于革命、建国与转型三大主题叠加的这样一个时间背景之下。江泽民在后来也对此做出了总结，指出必须坚持邓小平提出的积极防御战略方针，因为积极防御和我们的改革开放、把经济搞上去的方针政策，以及政治方面的一些政策都是相符合的。

正是基于这一点，在美国草创之际，联邦党人提出的第一个问题便是国家安全问题，在一个明智而自由的人民认为必须注意的许多事物当中，为自己提供安全看来是首要的事情……既要保证防御外国军队和势力的威胁，也要保证防御由于国内原因而出现的同样威胁，将在一个有效率的全国政府领导下，一个和谐的联邦能为他们提供可以想象的对付外来战争的最好保证作为论证联邦必要性的第一个论点。[50]1973年，毛泽东亲自决定并主持了八大军区司令员对调，并且在召开会议之前组织将领们合唱三大纪律八项注意，再一次向当时实际主持着各个地区工作的军队高级将领强调，必须一切服从中央。当然，无论是联邦制国家也好、单一制国家也好，国防总是掌握在中央政府手中，地方政府并没有自己独立的武装力量，并且也很难参与更不用说干预中央政府的军事决策。在一个地方分权国家中，如果被敌军如此分割并且丢失了首都，也就很容易分裂了。

[13]参见毛泽东：论持久战，载《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年版。而革命和建国，同时都是中国国家转型的一部分。

他进来了，我看比较有利，不仅有理，而且有利，好打，使他陷在人民包围中间。而如果不是一个发展中国家，不是一个武器装备还很落后的国家，中国也不需要考虑诱敌深入的战略方针，而可以采取更为攻势、更为积极的国防战略，也就不必然要加强中央集权。

由于可以背靠沙发面朝东，不用两线受敌，因此战争威胁还不是迫在眉睫。[67]再如，当美国面临的主要战争威胁不是传统战场上堂堂之阵对峙的敌军而是不知从何处发起偷袭的恐怖分子时，对于言论自由、私隐和刑事诉讼等各方面的具体宪法权利也就为适应新的战争类型的需要而加以了调整。